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設區的市如何做好地方立法工作
投稿:nxgyrd   信息來源:   日期:2018年07月12日     【打印】【關閉

 

  市人大常委會副主任  成世杰

 

  (2018年6月)

 

 

 

 

  地方立法是我國立法體系的重要組成部分,具有地方性法規制定權是各級人大及其常委會行使地方國家權力的一種重要表現形式。2015 年3 月,十二屆全國人大三次會議修改立法法,賦予所有設區的市地方立法權。2016年3月自治區第十一屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過了《關于確定吳忠、固原、中衛市人民代表大會及其常務委員會開始制定地方法規的時間的決定》,我市正式獲得地方立法權。行使地方立法權兩年多來,固原市人大常委會按照“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的總要求,圍繞全市工作中心,立足固原具體實際,堅持以人為本的立法理念,本著“不抵觸、有特色、可操作”的原則,堅持依法立法、科學立法、民主立法,有計劃、有步驟、有重點地開展立法工作,著力解決了一些立法工作中的現實困難和問題,實現了我市立法工作的扎實起步和良好開局。

 

  一、基本情況

 

  (一)地方立法權的意義

 

  賦予設區的市地方立法權是黨的十八屆四中全會作出的重大決策部署,是黨中央全面推進依法治國的重要舉措,是協調推進“四個全面”戰略布局和推進國家治理體系、治理能力現代化的必然要求,加強地方立法工作,對于促進地方民主法制建設具有重要意義,這在我國地方法治發展史上具有里程碑意義。

 

  立法是法治的基礎。建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。建設法治體系的內容很多都涉及地方立法,需要對地方立法權的配置進行合理布局。賦予所有設區的市地方立法權,有助于進一步完善國家立法體制和法律體系,使立法權的配置更加科學、合理。同時,地方可以根據本地具體情況制定地方性法規,有助于地方政府的職能轉變和服務質量的提高,建設法治政府、責任政府和效能政府,進而推進中國特色社會主義法治體系建設進程。擴大地方立法權是堅持和完善人民代表大會制度的重要體現。人民代表大會有立法、監督、人事任免、重大事項決定四項權力。立法法修改以前,大部分的市級人大只享有監督、人事任免和重大事項決定權,沒有地方立法權。沒有地方立法權,大部分市級人大及其常委會的職能就不完整,無法充分發揮人大在地方經濟社會發展中的積極作用。把地方立法權擴大到所有設區的市,是對人民代表大會制度的具體落實和實施,是新時期堅持和完善人民代表大會制度的重要體現。

 

  (二)設區的市立法權限

 

  《立法法》明確規定:設區的市人大及其常委會“可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規”。立法權限是立法體制的核心內容。具體到立法工作中,需要對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護的具體范圍作進一步解釋。同時,設區的市地方立法權限還涉及到其與地方政府規章、自治區地方性法規的權限劃分問題。對設區的市的立法權限的準確理解和把握是設區的市開展地方立法首要研究和解決的問題。

 

  (三)我市的立法需求

 

  獲得地方立法權后,根據市委的要求和我市實際情況,市人大常委會為推進“四個固原”建設提供法制保障,制定出切合實際的地方性法規立法規劃,通過本次深入的調研,深刻地感覺到我市在以下三個方面還有著較大的立法需求。

 

  1、城市建設與管理方面需要制定地方性法規。固原市加快推進城鎮化建設,城市建設項目多、任務大、發展快,但城市管理滯后、市容衛生狀況較差、公共設施破壞嚴重。有必要制定更加科學、更加符合實際、更加符合國家法律和人民意志的地方性法規,既推動城鎮化建設步伐,促進政府依法行政,又能更好的保護人民的利益。

 

  2、環境保護方面需要制定地方性法規。近年來,我市以生態文明建設為統領,以改善環境質量和建設“美麗固原”為目標,堅持在發展中保護、在保護中發展的理念,著力解決影響人民群眾健康和可持續發展的突出環境問題,持續改善城鄉生態環境質量,全力保障生態環境安全,為全面建設富裕文明和諧幸福新固原提供了良好的環境支撐。但固原工業發展起步晚、城鎮化發展速度快,生態環境又比較脆弱,加強地方立法勢在必行,尤其是在五個重點方面需要做到有法可依、依法管理、依法保護、依法推動,即城鄉飲水安全水源工程及輸水線路的保護與管理;紅河、茹河和渝河、葫蘆河的治理保護與管理;六盤山及其月亮山水源涵養生態修復工程的保護與管理;馬鈴薯淀粉加工廢水處理;公路沿線的生活垃圾、建筑垃圾、堆積物的清除、整治和美化綠化等方面。

 

  3、歷史文化保護方面需要制定地方性法規。固原歷史悠久,文化積淀深厚,舉世文明的古絲綢之路橫跨固原,厚重的中原文化、璀璨的伊斯蘭文化、神秘的西夏文化、粗獷的草原文化、蒼勁的大漠文化在這里交相輝映,孕育出獨特的人文環境。已頒布實施的《固原市須彌山石窟保護條例》為我市立法保護文物提供了成功的范例,另外,區域內眾多的歷史文化古跡如城隍廟、奎星樓、財神廟、東岳大帝廟、北海龍王廟、戰國秦長城、固原古城墻、開城安西王府、固原文瀾閣和西南新區隋唐漢墓群,以及許多紅色歷史文化比如六盤山長征紀念館、將臺堡紅軍會師紀念館、任山河烈士陵園等,都需要以法規的形式加以保護、開發和利用。

 

  (四)立法進展情況

 

  1、加強立法機構和隊伍建設。新一屆市人大代表大會法制委員會設主任委員1名、副主任委員2名、委員8名。增設內務司法工作委員會專門負責內務司法和監督方面的工作,常委會原法工委調整為專門從事立法工作專門工作委員,機構設置的調整和加強有利于立法工作的開展。

 

  2、建立健全立法工作制度。今年,市人大常委會進一步建立和完善人大立法制度,在已出臺的《固原市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》《固原市地方立法咨詢專家工作規定》等程序性法規制度的基礎上,又制定出臺了《固原市人民代表大會法制委員會工作規則》《固原市人民代表大會常務委員會立法聽證規則》《固原市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作辦法》等工作制度辦法。同時,加強立法學習培訓,多次邀請全國知名專家,自治區有關專家作專題輔導,重點培訓常委會組成人員、法制委成員和市人大代表;選派立法工作者參加自治區人大法工委舉辦的立法專題培訓班;組織到外省考察學習,學習借鑒外省、市地方立法的先進經驗及做法,采取請進來、走出去的方式,著力提升自身素質和立法能力。

 

  3、制定立法規劃計劃。2017年3月,自治區人大常委會批準了《固原市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》,這是我市歷史上首部地方性法規。這為制定五年立法規劃和年度立法計劃、做好今后立法工作提供了法規依據。在廣泛充分征求社會各界對立法項目選題的意見建議的基礎上,結合固原發展實際,2017年6月,制定出了我市首個立法規劃《固原市人大常委會五年立法規劃(2017-2021年)和2017年立法計劃》。按照立法法關于設區的市制定法規的權限,經過認真篩選、分析和論證確定了我市五年立法規劃項目庫。項目庫按立法權限分為三大類共7件,其中,歷史文化保護類3件;環境保護類3件;城鄉建設與管理類1件。

 

  4、年度立法任務順利開展。2017年順利完成《固原市須彌山石窟保護條例》立法任務。市人大常委會主任羅永紅專門主持召開了《固原市須彌山石窟保護條例》起草工作協調會,對立法工作和《條例》的起草提出了具體要求,立法工作做到“任務、時間、組織、責任”四落實。市人大法工委、法制委提前介入,參與討論修改,按計劃完成了立法項目論證、草案起草、征求意見、法規審議等工作。10月30日固原市第四屆人民代表大會第七次會議審議通過,11月30日,自治區人大常委會批準了《固原市須彌山石窟保護條例》。12月4日,我市結合憲法宣傳日舉行了新聞發布會,就條例的立法背景、重要意義、具體內容、今后如何加強保護工作集中進行宣傳,收到了較好的效果。條例已于2018年1月1日正式實施。今年安排了《固原市煙花爆竹燃放管理條例》和《固原市北朝隋唐墓地保護條例》兩個立法項目,3月市人大常委會召開了立法啟動會,截止目前,兩部法規草案起草工作已經基本完成。

 

  5、建立立法咨詢專家庫。為加強我市地方立法能力建設,充分發揮立法咨詢專家在地方立法中的咨詢作用,按照《固原市人大常委會立法咨詢專家庫管理辦法》有關規定,堅持民主、公開、擇優的原則,采取本人自愿和單位推薦相結合的辦法,遴選出市人大常委會立法咨詢專家庫人選。2017年底召開了立法咨詢專業座談會暨聘書發放儀式,完成了固原市全部41名立法咨詢專家選聘入庫工作。市人大常委會建立立法咨詢專家庫是我市地方立法必不可少的基礎性工作,為我市今后立法工作奠定了人才基礎。

 

  二、存在的主要困難和問題

 

  我市立法工作雖然取得了一定進展,制定出臺了兩部法規,解決了立法機構設置和立法隊伍建設等一些亟待解決的問題。但是,由于受地方經濟社會發展水平的影響,社會各方面對立法工作認識不到位,專業人員缺少等困難和問題,一定程度上影響了立法工作的進展。

 

  1、認識不到位。一是認為法律法規已足夠多,地方立法無用,也沒必要;二是認為立法很簡單,紅頭文件改改即可,可以多立快立;三是立法是一項新事物,不懂不會,具體操作難,無處下手,一些部門、機構不重視立法工作,不積極參與立法項目征集活動,更不想承擔立法項目工作,立法積極性整體不高,立法工作推動難,立法調研不能很好地開展,政府相關部門起草的法規草案質量不高。

 

  2、立法能力不足。立法是一門充滿藝術和智慧的工作,具有非常強的專業性、技術性和操作性。從目前情況看,我市立法隊伍弱,沒有人才儲備,相關制度機制的建立、工作人員的培訓以及立法業務的熟悉也需要一個較長的過程。新一屆市人大代表和常委會組成人員中多數長期從事行政管理工作,有法律專業知識或從事過法律事務的人數比例低,對地方立法程序、內容、要求不甚了解。法制委中法律專業人員少,加之缺乏立法實踐經驗,短期內難以適應繁重的立法工作需要。

 

  3、立法隊伍薄弱。常委會法制工作機構設置、人員配置尚不完善,法制委和法工委都沒有內設機構,立法、備案審查等職能沒有分開,沒有法律專業工作人員。修改后的立法法,進一步健全了備案審查制度,增強了審查剛性和糾錯力度,擴大了地方人大常委會備案審查的范圍,備案審查工作已成為人大法制工作機構又一重要的工作任務。從學習考察掌握的情況來看,南方如江西等省專門成立備案審查工作委員會從事設區市的市備案審查工作,但我市目前法制工作機構沒有相關的備案審查科室,沒有及時調整工作職責,沒有專門工作人員,無法滿足備案審查工作的需要。賦予設區的市立法權后,我市地方立法的積極性較高,但是立法能力嚴重不足,立法工作面臨的任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大。

 

  4、缺乏立法經驗。設區的地市一級人大及其常委會由于過去沒有立法工作基礎,也從未從事過立法實踐。對于如何制定立法規劃、立法計劃問題上,都沒有現成的經驗可以借鑒。在立法項目確定上,針對性不強,重點不夠突出,地方特色不突出;在立法程序上,行政化色彩過于濃重;在立法技術上,法規體例結構、法言法語運用存在不規范的問題;對立法需求調查不深入,對本地經濟社會發展和人民群眾對地方立法的迫切需要缺乏深入了解,立法調研、協商、論證等方面工作開展不夠深入扎實;對立法權限界定把握不夠準確,對地方立法的復雜性估計不足,加上地方立法主體觀念滯后,立法技術上的欠缺,導致了立法抄襲的現象。

 

  5、缺少評估機制。無論從事前的立法準備,還是事中立法啟動、立法起草和立法審議,以及事后報批備案、質量評價、效果評估,目前缺乏一種科學的評估評價機制。由于沒有建立起完整的立法評估和質量跟蹤問效制度,對法規出臺后,具體法規條款是否具有可操作性、權利義務是否明確、部門職責設定是否恰當等都不得而知;其所調整的社會關系是否發生變化、取得了什么效果、產生了多少經濟社會效益等立法者并不了解。盡管立法法賦予自治區人大常委會對設區的市的地方性法規進行合法性審查的權力,但是這種事后審查,并不能完全排查“不合格”法規出臺。沒有審查評估機制,就難免造成法律法規之間、法規政策之間相互打架,很難保證立法的質量和效果。

 

  三、對策和建議

 

  立法法賦予所有設區的市地方立法權,不僅能夠滿足設區的市的立法需求,調動其積極性和主動性,充分發揮地方立法在“四個全面”戰略布局中的重要作用,而且有利于加強和改進市級人大及其常委會工作,有利于進一步堅持和完善人民代表大會制度。我們必須深刻領會黨對立法工作提出的新要求,主動適應新形勢,在立法工作中做好以下幾個方面:

 

  (一)堅持正確的政治方向

 

  黨的領導是中國特色社會主義的本質特征。加強黨對立法工作的領導就是要在立法工作中自覺貫徹體現黨委的主張和意圖,從制度上、法律上保證黨的路線方針政策和黨委重大決策部署的貫徹實施。凡立法工作規劃、年度立法計劃、重要的立法項目以及立法隊伍建設等,都要及時通過市人大常委會黨組向市委請示匯報,積極爭取市委的支持;凡立法中涉及重大體制和重大政策調整的,決策權在黨委,必須由黨委討論決定,自覺把人大的立法決策與黨委的改革決策緊密銜接起來,著力通過立法推動落實黨委的重大決策部署。

 

  (二)發揮人大主導作用

 

  中國特色社會主義法律體系已經形成,國家社會生活各方面總體上實現有法可依,很少有法律的空白領域。為了適應全面推進依法治國的需要,修改后的立法法從法律層面上對我國現有立法體制機制的完善進行了頂層設計,強調地方人大及其常委會要加強對立法工作的組織協調,發揮在立法工作中的主導作用。對地方人大及其常委會而言,充分發揮在地方立法工作中的主導作用,用好、用足、用實立法權,既是科學立法、民主立法的本質要求,也是堅持和完善人民代表大會制度的應有之義,立法工作與時俱進適應改革發展的迫切需要。地方人大及其常委會在立法的主導作用主要包含以下三個層面:一是在立法總體思路上統籌考慮。在黨委的領導下對立法工作進行通盤考慮、總體設計,突出人大統領立法工作全局的作用,緊緊圍繞經濟社會發展的大局和改革發展穩定的全局來謀劃和組織立法工作,增強立法的針對性、及時性和系統性,發揮立法的引領、推動作用。二是在立法具體環節上統籌協調。在立項、起草、審議、修改等各個環節發揮統籌協調作用,合理配置立法資源,牢牢把握立法進程,既充分調動政府、社會等有關各方的積極性,妥善平衡各方需求,積極回應社會關切,又要防止部門利益干擾,樹立立法機關的權威性。三是在法律制度設計上的決策主導。對法規中涉及公民有關權利、義務的確定,執法主體權力、職責的設置,以及具體法律責任條款的設定等內容,要把握合法性、合理性原則和進行充分的科學論證。地方立法不是人大包攬一切,也不是人大某一兩個機構的工作,而是在黨的領導下社會各個方面共同參與的系統工程。

 

  (三)夯實立法工作基礎。

 

  地方立法是一項政治性、專業性、技術性很強的工作。開展地方立法,對于市人大及其常委會和市人民政府來說,都是一個全新的工作領域。為實現科學立法、民主立法,確保地方立法質量,行使立法權初期工作的重點仍然要放在建隊伍、定制度、提素質,打基礎上,切實打牢立法基礎,加強立法能力建設,為高質量立法做好準備工作。

 

  一要加強常委會法制工作機構建設。要適應新形勢下對立法工作的新要求,針對目前存在的事多人少、立法工作壓力大,特別是針對設區的市行使地方立法權的新情況,適當增加常委會法工委的機構編制和人員配備。人大代表和常委會組成人員是地方立法的主體,其審議能力直接關系立法質量,要統籌考慮專門機構與人大代表、常委會組成人員和社會力量建設。一方面要加大立法專門機構設置和專業力量的配備,充實立法工作人員,建立從符合條件的基層干部、法官、檢察官、律師、法學專家中選調、招錄既懂法律又了解基層情況的立法工作者制度,另一方面也要統籌考慮人大代表和常委會組成人員的能力建設,逐步增加具有法律理論水平和法治實踐經驗的常委會組成人員比例和法制委員會委員比例,并通過定期組織開展立法培訓、學習進修、理論研討、實地調研等活動,不斷提高人大代表和常委會組成人員的專業素養和立法實踐經驗。

 

  二要統籌考慮人大與政府立法能力建設。立法活動包括立項、起草、審議、表決等多個環節,具體工作既涉及人大及其常委會,也涉及政府及其有關部門。實際工作中,相當一部分法規案是由政府提出的,政府的立法能力在相當程度上影響到法規質量。與此同時,修改后的立法法還相應賦予市政府制定政府規章的權力。因此,在重視人大立法能力建設的同時,也要同步考慮政府法制部門以及其他部門法制力量的建設。同時,在暢通人大與政府立法人才相互交流的渠道方面,要積極爭取黨委的支持,實現立法人才隊伍的良性互補。

 

  三要進一步完善立法工作機制。一是完善立法選項機制。立項是立法的首要環節,是立法的第一道關口。把好立項關,對于保證立法適應地方實際需要,促進地方經濟社會發展,保障法規有效實施至關重要。要結合經濟社會發展需要、人民群眾立法需求以及上位法制定、修改情況,及時收集相關立法信息,加強立法調研,梳理、研究提出計劃建議項目,并廣泛向社會公開征求立法項目,更多地向常委會組成人員、人大代表、下一級人大常委會、基層立法聯系點、社會組織等征集立法項目。其次,要加強對立法項目的評估論證。建立完善立法選項評估論證制度,組織有關專門委員會、常委會立法顧問及有關專家學者等,對建議項目的立法依據、必要性、可行性以及法規可能產生的社會影響、社會效果等進行評估論證,科學確定立法項目。二是完善法規起草機制。積極探索建立由地方人大常委會主導,有關部門參加,專家學者、企事業單位、人大代表和人民群眾共同參與的多元化法規草案起草模式。對涉及綜合性、全局性、基礎性等重要立法項目,可以由人大相關專門委員會、常委會工作機構牽頭,吸收政府有關部門、人大代表、專家學者、社會團體等參與起草,形成立法合力;對部分專業性、技術性較強的立法項目,可以采取委托大專院校、科研機構、社會團體起草的形式,發揮專家學者在立法工作中的智囊作用。三是完善人大提前介入法規起草機制。現階段,考慮到人大立法力量有限,政府在立法工作中仍將發揮重要的基礎和支撐作用,因此,除了一些綜合性、全局性、基礎性的立法項目,多數法規草案的起草工作還是應當由政府法制機構及相關部門承擔。在這種情況下,相關專門委員會、法制工作機構要提前介入到法規的起草工作中,首先,發揮人大在專業和法律知識方面的優勢,在起草環節對法規草案內容的合法性、合理性、規范性及時進行指導。其次,及時掌握立法進展情況,對起草中涉及的重點、焦點、難點問題進行指導和協調,把在起草過程中發現的矛盾和問題解決在法規草案提交人大常委會審議之前,提高立法效率。四是改進法規審議修改工作。法規審議、修改工作是立法程序的核心環節。在多年的地方立法實踐中,外省市人大在法規審議修改環節形成了很多好的經驗做法,特別是在立法程序性機制的探索方面,取得了較好的成效,比如“兩審三通過”機制,“隔次審議”機制,“重要條款單獨表決”機制等,都可以為我所用,為提高我市地方立法質量發揮積極作用。五是實行開門立法,提高立法質量。堅持以人為本、立法為民的理念,在立法內容上充分體現民意,保障和改善民生,關注弱勢群體和行政相對人的合法利益,統籌兼顧不同群體的利益關系,立百姓期盼之法、立解決問題之法、立管用適用之法。地方立法不越權、不與上位法相抵觸,是憲法和法律為地方立法所設定的“生命線”。我們要緊緊圍繞設區的市“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”三項立法權限,處理好上位法與下位法之間的關系問題,處理好立法數量與立法質量的關系,理順地方性法規與憲法、法律和自治區其他法規之間的效力和層級關系,維護社會主義法制的統一、尊嚴和權威。

 

  四要加強宣傳,推動工作。立法是一項宏大而又復雜的系統工程,要持續加強立法法學習和立法工作宣傳,以立法解讀、法規釋義、答記者問、新聞發布會等形式多向社會宣傳立法工作,積極營造關注立法、參與立法的法治氛圍。人大常委會、政府和相關部門都要樹立整體觀念、加強立法宣傳,強化協作配合,齊心協力,團結一致,扎實做好地方立法,為推進我市經濟社會發展做出應有貢獻。

 

  “法律是治國之重器,良法是善治之前提”。黨的十九大報告提出“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治。”我們要進一步深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想關于全面依法治國的要求,積極推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法,為實現法治固原建設做出應有的貢獻。立法工作責任重大,任務艱巨,我們有信心在市委的堅強領導下,扎實工作、開拓創新,突出地方立法特色,不斷探索科學立法、民主立法新路子,切實提高立法質量,努力完成五年立法規劃和年度立法計劃確定的任務,為全面推進固原經濟社會全面發展提供更加有力的法治保障。

 
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