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固原副中心城市建設的現狀與對策
投稿:nxgyrd   信息來源:   日期:2018年07月12日     【打印】【關閉

 

  市人大常委會主任  羅永紅

 

  2018年6月

 

 

 

 

  固原作為自治區省域副中心城市和陜甘寧革命老區振興規劃中心城市,在帶動區域經濟社會發展中具有重要意義。為了深入推進副中心城市引領城鄉一體化,提升城市聚集力和承載力,為市委、政府科學決策提供依據,我們按照市委關于開展大調研活動的實施方案,就固原副中心城市建設情況進行了專題調研。

 

  一、基本現狀

 

  近年來,固原市城市建設突飛猛進,城市規模迅速擴大,城市功能不斷完善,城市特色日趨凸顯,城市集聚效應逐步顯現,吸納農業轉移人口能力明顯增強,寧夏副中心城市地位得到發展和提升。

 

  一是城區規模和人口迅速擴大。固原撤地設市前,原城市建設用地范圍僅集中在老城區文化街、中山街一帶,建成區面積不足10平方公里,人口不足10萬人。撤地設市16年來,城市建成區面積先后通過兩次大規模的擴展。其中2002年至2011年集中建設新區,面積擴展10平方公里,建成區拓展速度約1平方公里/年;2012年至現在集中建設西南新區,面積擴展10平方公里,建成區拓展速度約1.7平方公里/年。截止目前,城區建成區面積增加到44.1平方公里,常住人口發展到26萬人,分別為2002年的4.4倍和2.6倍。

 

  二是城市基礎設施不斷完善。歷經16年的建設,城市道路、管網、供水等一大批基礎設施和公共設施相繼投入使用,燃氣、集中供熱、垃圾和污水處理、海綿產品等一大批清潔能源、生態文明設施實現零的突破并跨越式發展,城市基礎設施水平提升明顯。截止目前,建成區道路長度238公里,密度6.8公里/平方公里;排水管道長度296公里,密度8.46公里/平方公里;一二污水處理廠相繼建成并提標改造,處理規模4萬噸/天,污水處理率90.3%;生活垃圾無害化處理量13.8萬噸,處理率100%;城市供水綜合生產能力8.8萬噸/天,年供水總量940萬方;天燃氣管道長度360公里,儲氣能力3.8萬方。

 

  三是城市風貌基底逐漸顯現。以東岳山、古雁嶺、長城梁和清水河等山脈水系形成的“川”字型生態格局,構建了城市發展的生態脊梁;以“四區、五園、多中心”形成的城市布局結構,構架了城市發展的空間格局;以古城墻遺址公園、博物館廣場和城隍廟片區改造、南城路外立面改造、東海宋家巷改造、清水河綜合治理等為代表的城市更新改造項目的實施,使古“回”字城墻、漢唐建筑風格、原生態河流景觀等歷史風貌逐漸彰顯;以青灰、暖紅、月白為主導的城市建筑環境色彩和10層以下建筑高度的控制,體現了古樸靈秀的城市地域特色。

 

  四是民生環境和質量明顯改善。在城市建設中堅持問題導向,突出民生福祉,著力于改造老舊小區、新建公園廣場、實施舊城改造、集中治理清水河,通過一大批民生項目的實施,提升社會發展質量,增強市民的獲得感和幸福感。利民小區、公安小區等已實施的海綿化改造小區成為市民翹首期盼的樣板,古城墻遺址公園(一期)、九龍公園以及街頭綠地廣場成為市民散步休閑的樂園,清水河治理已基本解決了城市水體黑臭問題,舊城改造改善了10萬多人的住房品質。截止目前,市區人均道路面積30.4平方米、人均公園綠地面積24.8平方米、建成區綠地率34.1%,市民居住生活環境質量得到大幅提升。

 

  固原城市建設飛速發展,深入分析其內在動力,我們認為有幾條基本經驗值得肯定:一是堅持城市發展定位不動搖。自治區對固原副中心城市戰略定位和市委關于固原生態園林和文化旅游城市特色定位,是對固原城市發展歷程和自身條件、外界環境和發展空間、扮演角色和競爭位置的科學總結,是對城市個性的認識和潛能的挖掘。實踐證明,固原城市定位對當地經濟社會發展起到了至關重要的導向作用,特別對城市經濟發展、結構空間合理布局起到了極其重要的指導作用。必須一以貫之地堅持,一屆接著一屆干,一張藍圖繪到底,以謀求城市更加繁榮,走出一條具有地區特色的城市發展道路。二是堅持多元融資。城市建設離不開大量資金需求,必須綜合運用政府、市場兩種資源,充分發揮財政的引導作用,有效撬動社會資本參與,才能破解資金難題。近5年來是固原城市建設最快、資金投入最多的時期,自治區寧南區域中心城市和大縣城建設項目連續5年給予資金補助支持16.22億元,建成了一大批城市部件和物件。從2016年起利用棚戶區改造政策,撬動社會資本70億元參與舊城改造,騰退土地1.6萬畝,建成房地產開發面積200萬平方米;成功爭取國家海綿城市建設試點補助12億元,利用PPP模式引進社會資本16億元,使城市水環境質量得到大幅提升。三是堅持建設與管理并重。城市建設是管理的基石,管理是建設的保障。對于基礎設施相對完善的城市來講,應該“三分建設、七分管理”;但對固原來講,建設與管理應該齊頭并進、不可偏頗。新區和西南新區由于基礎設施和公共服務產品相對完善,城市干凈整潔,輪廓相對清晰,通過強化管理提升市民的獲得感和幸福感;老城區由于基礎設施條件差,特別是道路、地下管網不完善,管理工作既使經過多輪的改革和強化,也難以達到預期效果,難以有效改變城市臟亂差問題,通過強化城市更新改造來提升內生素質和外在形象。

 

  二、存在的問題

 

  固原城市建設日新月異,發生了翻天覆地的變化,成績有目共睹,但壓力和問題不容小覷。

 

  一是城市現狀不符合省域副中心城市定位。全國265個地級城市中僅有37個省域副中心城市。省域副中心城市要求具有較強的經濟實力和一定的人口規模,不僅要比周邊城市有相對優勢,而且要擁有自己獨立的輻射范圍。從當前情況看,固原人均GDP、人均財政收入、人均規模以上工業企業利潤、經濟協調度、資本密度指標評分分別為全國倒數的第11、第3、第8、第5和第4,遠低于周邊平涼、白銀、慶陽、中衛等城市評分名次。從未來發展看,平涼、慶陽進入國家關中平原城市群建設,白銀進入國家蘭州白銀自主創新示范區和甘肅蘭白城市群建設,中衛進入自治區沿黃城市帶和銀川都市圈建設,而固原作為三省會城市交匯地帶,伴隨著清水河城鎮產業帶項目支持政策的取消,被邊緣化痕跡明顯,省域副中心城市感不強。

 

  二是基礎設施配置標準較低。從總體布局看,老城區、新區、西南新區基本割裂,道路聯系性和功能融合性都比較差;老城區傳統商業品質低,棚戶區和城中村面積大,新城區配套嚴重不足,產城融合、職住平衡明顯不夠;局部建筑高度失控,影響城市天際線,破壞山城風貌;缺乏特色街區、街道和節點等。從指標體系看,城市供水、燃氣、道路、污水處理、綠化等指標遠低于自治區平均水平,有些指標差距在1倍以上。從運行狀況看,城區路網體系雖初步形成,但標準低、密度小,路幅結構、交叉口等處理不合理,車輛通行能力差,慢行系統還未建立,特別是文化路中山街政府街等城市主干道地下塌陷問題突出,北京路路面裂縫問題嚴重,高紅路利民街開城路等重要次干路斷頭問題還未打通,東關北街、中山北街路面坑坑洼洼;地下管網系統紊亂,路由等基礎性資料缺失,排水體系尚未完全建立,建成管網又長期帶病運行,變形、沉積、腐蝕、脫節等問題突出,雨污分流區錯接問題嚴重,合流制管網占總量的55%,現狀標準僅能滿足半年一遇,城市防洪能力差、安全性能低;城市供水能力與供水需求矛盾突出;供氣穩定性低,燃氣管道建設滯后,普及率低;海綿城市建設難以徹底解決暴雨條件下的內澇和污染問題,清水河治理難度大,污水處理能力差,不能滿足生態文明建設需要;“城市病”不斷加重,公共停車場建設滯后,交通擁堵、停車難問題凸顯,垃圾收集點、轉運站、公廁等環衛設施數量不足、分布不合理、建設標準低,不同程度出現“垃圾圍城”等現象。

 

  三是規劃管理效果不明顯。規劃體系雖比較健全,既有總體規劃、控制性規劃和修建性詳細規劃,也有道路、供排水、防洪等專項規劃,但由于規劃設計單位水平差,或設計單位資質高而實際操控人員能力差,或不深入調研、不充分聽取意見建議隨意胡亂規劃,致使規劃成果與現實不符,甚至照搬照抄,缺乏指導性;各規劃間特別是各專項規劃相互缺乏有效銜接和統籌,加之受行政領導崗位調整引起的工作思路和方法微調,導致規劃執行隨意性較大、落實不夠到位。城市管理雖經改革和下沉,但體制依然不暢,規劃、建設與管理(包括園林)分割突出,綜合執法體制改革滯后,“九龍治水”現象嚴重,沒有形成工作合力;市民環保意識不強、公德意識差、陳規陋習多,破壞市政公共設施現象時常發生,形成“少數人治理、多數人糟蹋”的尷尬局面;市區自來水和污水處理業務劃轉歸相關國企負責,市級層面協調困難,行業監管難度加大;市區城管執法、環衛清掃保潔車輛廢舊、無牌無證上路問題突出,機械化、信息化水平低;規劃區內違法違章建設、集體土地私下賣買問題依然存在,查處手段和處置辦法單一;城市規劃管理技術手段落后,數字化管理中心平臺已建成,但無數據采集系統,未普查和建立城市物件和部件數據庫,利用大數據和信息化手段分析、管理和預警城市不夠,規劃管理的層次和水平始終處于低位運行。

 

  四是建設資金嚴重不足且不持續。從2016年統計情況看,市區城市維護建設資金(財政性資金)共支出4.7億元,僅占全社會固定資產投資的1.2%、地方項目投資的2.2%。而資金來源中,79%屬于中央和省級財政撥款,市級支出來源全部為城市建設維護稅。雖然市區城市建設維護稅收入每年都在遞增,但相比較于規模宏大的城市建設需求來講,只能是杯水車薪,難以為繼。且隨著國家政策調整和政府債務風險化解工作的深入推進,再加上自治區清水河城鎮產業帶項目資金支持政策的取消,城市基礎設施維護建設資金將面臨嚴重短缺且不持續窘境,甚至會舉步維艱。

 

  三、對策建議

 

  自治區第十二次黨代會明確提出:“城市發展要樹立精明增長理念,尊重城市發展規律,創新城市治理方式,全面提高城市規劃建設管理水平。要更加注重自然生態保護和歷史文化傳承,更加注重發掘特色優勢,推動特色發展、錯位發展、個性發展”;市委四屆三次全會提出要按照生態園林和文化旅游城市定位,以副中心城市引領城鄉一體化。這為固原的城市建設指明了方向,定位準確,目標明確,關鍵是結合實際,創造性地抓好落實。

 

  一要切實提升寧夏副中心城市戰略地位。要堅信生態園林和文化旅游城市、寧夏副中心城市的定位不動搖,借助十九大報告提出的“加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展,強化舉措推進西部大開發形成新格局”政策機遇,主動對接關中平原城市群、寧夏沿黃城市帶和蘭白城市群,加強區域交通鏈接,早日動工建設中衛到固原城際列車,積極爭取并預留與銀西、銀蘭高鐵連接線空間,組團發展固原-平涼-慶陽經濟圈,充分發揮地理中心優勢,打造“陜甘寧增長三角”樞紐城市,增強城市影響力。實施“強心”戰略,加強與周邊縣域、海興新區的連接,構建寧南1小時城市圈,提升區域中心城市的首位度。綜合運用旅游經營邏輯,深入挖掘和包裝毛澤東、成吉思汗兩大世界偉人與六盤山這一世界唯一資源,開展全域旅游,形成旅游人氣,增強生態經濟圈旅游吸引力。

 

  二要不斷完善和創新城市建設工作思路。針對當前城市規劃建設管理存在的突出問題和新時代、新形勢、新任務提出的新要求,調研組認為,副中心城市建設已不單純是加快城市發展和城市經濟,也不單純是城市環境綜合整治,而是城市經濟、社會、文化、生態各方面的全面轉變和全新發展。因此,要突出“美麗”、“生態”主題,既要講“面子”,更要講“里子”;既要講“景觀”,也要講“生態”;既要講“大環境”,也要講“小空間”;既要講“市容”,也要講“繁榮”。要重點疊加國家和自治區政策機遇,以“山、水、城”為基盤,以綠色為基調,以清水河為主要水系,北京路、上海路、九龍路、文化路、中山街等主干道為骨架,以海綿城市和城市雙修為推手,加強城市輪廓線、城市景觀軸、出入口森林公園、古城墻遺址公園綠帶、清水河治理等節點建設,完善城市地下管網,建設城市水生態環境,使城市能夠呈現出外圍山體環抱、碧水穿城而過、綠楔點綴其間的大空間、大綠地布局結構,形成獨特的城市文化和舒適的城市環境。

 

  三要致力于開展城市設計。城市設計是介于城市規劃與建筑設計之間,落實城市規劃、指導建筑設計、塑造城市特色風貌的有效手段。城市設計的缺位,是造成我市城市風貌不明顯、城市特色不顯著的主要原因之一。要全面開展城市設計工作,從整體平面和立體空間上統籌布局城市建筑,協調景觀風貌,體現城市特色。要集中開展老城區、新城區、棚戶區改造等重點片區,城墻遺址公園、清水河兩岸、古雁嶺周邊等重要地段文化路、行政中心周邊、興德門等主要地塊,以及城市的建筑風貌、特色風貌、環境設施等城市設計工作。要突出絲路古城和文化旅游特色,明確城市空間格局、公共開放空間、交通引導、建筑風貌和城市夜景,注重城市天際線、輪廓線和街道立面,建設濱水岸線和水體修復,體現特色街區和民族風情。要通過立法形式將城市設計工作固化,明確其法律地位。

 

  四要扮美扮亮城市出入口。城市出入口是城市對外的門戶,代表著城市形象。我市有南、北、西三個出入口,特別南北出入口的環境問題嚴重影響到城市形象,必須下大力氣進行整治和扮美扮亮。西入口作為高速公路重要出入口,要整合人民公園、行政中心廣場、兒童公園等綠地廣場,提升綠化品質,形成森林公園,高標準塑造綠化景觀;將高速公路收費站西移,利用原址打通新區、老城區與西南新區通道;結合交通設計,合理布局城市雕塑;集中力量整治汽車站、長城梁加油站、派勝南側營業房環境,清除垃圾、雜物和雜草,對亂搭亂建建筑物堅決拆除,提升環境衛生水平和景觀環境;對上海路、古雁嶺及城市規劃設計展覽館燈光進行改造,加強夜間照明和景觀效果,實現綠化、美化和亮化。南入口要從清水河工業園區開始,結合九龍半島公園,重點建設和提升清河路兩側寬幅綠化帶,集中整治道路兩側環境,清理整頓南河灘大橋東側臨時停車場、8672部隊門口臨時攤點,對南河灘菜市場周邊環境開展長期性治理措施,確保治理效果。北入口要高品質建設清水河濕地公園、北海濕地公園,種大樹、建大綠,以濕地公園品牌提升城市形象。

 

  五要補齊城市基礎設施的短板。組織實施一批城市基礎設施建設項目,打通斷頭路,對城區管網全面清淤修復,整治排水管錯接亂接問題,杜絕隨意向雨水管網排放污水行為,確保城市安全;調整住房供應結構,改變政策導向,推行“公共租賃住房”制度,建立健全購租并舉的住房保障體系,支持房地產開發企業由賣房向租房轉變,對未海綿化改造的70多個老舊小區分輕重緩急系統改造,提高群眾對住房的滿意度;充分利用國家政策機遇,對現存棚戶區拆遷改造,因地制宜引進新業態項目,既改善群眾居住生活條件,又延續和創新產業發展;加強對清水河水環境治理,組織實施污染控制、景觀綠化、生態岸線恢復、河道水體等項目,還清水河水質純凈、水色清澈的歷史風貌,條件具備時增加動態景觀和親水平臺項目,讓市民充分享受水流的純潔與清涼;拓展海綿城市建設范圍,試點結束后對未實施的海綿城市建設項目有計劃逐年改造,確保以海綿城市建設促城市基礎設施完善,建設城市生態文明;組織對城市交通及交叉路口進行設計和論證,提高公交分擔率,健全交能信號指揮系統,積極推進交通信號智能化,合理疏導交通流量,采購建設一批環衛設施和車輛,有效緩解“城市病”。

 

  六要改革行政管理體制和投融資渠道。建議在國家機構改革基礎上,組建固原市城市建設委員會,設副廳級專職主任,具體負責協調和管理城市規劃、建設、管理、國土等部門;為理順工作關系,原州區綜合執法局局長兼任市住建局(市城市管理綜合執法局)副局長。改革環衛清掃保潔管理體制,通過政府購買服務方式向社會公開采購道路清掃保潔權。改革公園綠地管理體制,借鑒PPP模式,對海綿城市試點建設項目和產品(除老舊小區改造項目外),由項目公司負責運營管理,政府按績效付費;其他公園綠地由政府負責制定維護標準和付費辦法,市場化運作專業公司進行運營維護。改革自來水與污水處理監管辦法,對六盤山水務公司實行雙重管理,回購城區污水處理廠。加快推進數字化城管中心平臺建設,提升城市管理的信息化水平和科學決策水平。拓寬投融資渠道,在積極爭取國家、自治區政策資金支持的同時,通過政策引導、資源配置和特許經營等辦法,撬動社會資本特別是民間資本參與城市建設,認真篩選和甄別有收益的項目,推廣PPP模式,激發市場活力。

 

  七要進一步強化對市民的教育和管理。市民是城市的主人,市民素質決定了城市的水平。更將提高市民素質作為最要緊的事提到議事日程,教育廣大市民以步步深化、久久為功之力,共同維護和治理城市。要通過新聞媒體、自媒體、微信及博客等方式加強思想教育和法制教育,提高廣大市民共同維護城市建設成果的主動性和自覺性;曝光一批隨地大小便、隨意亂扔垃圾等行為,校正市民不文明行為;通過立法形式加大對不文明行為的嚴管和處罰力度,杜絕隨地吐痰、隨地大小便、臟水污水亂潑亂倒、垃圾亂堆亂放、隨意損壞公共設施,糾編不法行為。充分發揮城市居民委員會作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務的民主管理作用,組建義務監督管理員,強化對不法不規行為的監管。出臺文明城市建設制度化文件,匯聚全市各種資源、力量,建立文明城市創建常態化機制。

 
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